Il importe alors de préciser que la succession constitutionnelle du président de la République s’entend comme « le changement physique à la tête de l’État et la conformité de ce changement aux règles d’organisation du pouvoir de l’État »^[v]. Dans le cadre d’une démocratie, la succession se veut participative^[vi] et articulée autour de la tenue d’une élection présidentielle. S’agissant de la sécurité juridique, elle peut être envisagée sous deux angles selon que l’on s’attarde sur « la sécurité des sources du droit, autrement dit celle du droit objectif, et celle de la vie juridique des droits et des situations individuels »^[vii]. Il y a alors une sécurité juridique objective qui touche à l’accessibilité, la prévisibilité et la stabilité du droit. Il y a également une sécurité juridique dite subjective qui touche, pour sa part, aux personnes et à la confiance qu’elles peuvent avoir vis-à-vis des règles ainsi que la stabilité des situations juridiques établies par lesdites règles.

Admettant ces précisions, il faut bien relever que si la succession constitutionnelle du président de la République a longtemps été considérée comme un tabou du constitutionnalisme^[viii], l’actualité récente est marquée au Togo par la modification des règles relatives à la désignation du président de la République^[ix]. Elle est également marquée au Cameroun par les mésententes de la doctrine sur des dispositions constitutionnelles relatives à la succession présidentielle et, précisément, les conditions de la candidature à l’élection^[x]. Au demeurant, il est donné de se demander si les règles garantissent la sécurité juridique dans le cadre de la succession mise en relief.

AFRICONST : Bonjour Professeur BIKORO Jean Mermoz, merci de nous accorder cet entretien. Vous êtes Agrégé de droit public, Maître de Conférences à l’Université de Yaoundé II et Directeur du Centre d’études et de recherches sur l’État et la Constitution en Afrique (CERCOA).

En raison du perfectionnement tendanciel de la qualité de la norme constitutionnelle, les règles formellement constitutionnelles, c’est-à-dire celles inscrites dans la Constitution, apparaissent généralement comme des phares de clarté. Peut-on en dire autant des règles matériellement constitutionnelles ?

BIKORO Jean Mermoz : Bonjour, merci à vous. On notera d’emblée que les règles matériellement constitutionnelles sont celles relatives à l’organisation et au fonctionnement de l’État ne se trouvant pas dans la Constitution formelle. Au nombre desdites règles, il est bien souvent fait mention du droit électoral^[xi]. En matière d’élection présidentielle, ledit droit précise les conditions d’éligibilité, les modalités de dépôt des candidatures, le régime du parrainage citoyen ou parlementaire etc. Seulement, certaines règles charrient des ambiguïtés brouillant l’appréhension de celles posées par la Constitution et altérant par-là, la sécurité juridique. Des exemples récents permettent de mieux cerner cette idée.

Ainsi, au Bénin la loi n° 2024-13 du 15 mars 2024 modifiant et complétant la loi n° 2019-43 du 15 novembre 2019 portant code électoral dispose en son article 132 que « nul ne peut être candidat aux fonctions de président de la République s’il n’est dûment parrainé par un nombre de députés et/ou de maires [étant entendu qu’] un député ou un maire ne peut parrainer qu’un candidat membre ou désigné du parti sur la liste duquel il a été élu ». Or, la Constitution béninoise du 11 décembre 1990 dispose en son article 80, s’agissant des députés, que « chaque député est le représentant de la nation toute entière et tout mandat impératif est nul ». Tenant compte de la définition du « mandat impératif nul » en droit constitutionnel et de la liberté que sa reconnaissance induit pour un député^[xii], les dispositions du Code électoral viennent alors heurter celles de la loi fondamentale. Au fond, lesdites dispositions se posent comme n’étant pas conformes à la Constitution.

De même, peut être pris l’exemple du Gabon au cours de l’année 2023. En effet, dans cet État, est adopté à deux semaines de l’élection générale^[xiii] et à la suite d’une modification du Code électoral^[xiv], le décret n° 0199/PR/MI du 4 août 2023, fixant les modalités de bulletins de vote pour les élections générales. Ce texte instaurait le bulletin unique pour les partis politiques avec comme conséquence, le fait que si un électeur souhaite voter pour un parti politique particulier pour le président de la République, il lui est impossible de voter pour un autre parti politique pour les députés. Ce texte posait un problème de sécurité juridique en ce sens qu’au-delà de la temporalité discutable de son édiction, il rompait l’égalité entre citoyens pourtant consacrée par la loi fondamentale^[xv]. Du reste, ce dernier exemple laisse transparaître que du fait de la variabilité de leur support, les règles matériellement constitutionnelles peuvent aisément faire l’objet d’une modification et notamment, à l’approche des scrutins.

AFRICONST : Les décisions et avis des garants juridictionnels de la constitution sont censés être porteurs de clarté lorsqu’est posée la problématique du changement à la tête de l’État. À votre avis, les silences peuvent-ils accentuer l’insécurité juridique prise de manière objective ?

BIKORO Jean Mermoz : Les silences de la jurisprudence constitutionnelle, qu’ils soient le fruit d’omissions ou d’évitements, peuvent paradoxalement accentuer l’insécurité juridique prise de manière objective.

Les silences omissions^[xvi] se réfèrent aux situations où la juridiction constitutionnelle n’a pas eu l’occasion de se prononcer sur des points cruciaux, laissant des questions sans réponse et des scénarios non éclaircis par la jurisprudence. Ces omissions ont pu concerner les règles afférentes à la succession constitutionnelle du président de la République.

À titre illustratif, l’Arrêt N° 2024-02/CC du 25 avril 2024 de la Cour Constitutionnelle malienne peut être mobilisé. Il faut alors rappeler qu’en mars et avril 2024, plusieurs entités ont saisi la Cour Constitutionnelle du Mali^[xvii]. Leurs requêtes visaient à faire constater un « vide institutionnel » en arguant de la « vacance de la présidence de la Transition militaire ». La Cour Constitutionnelle a déclaré ces requêtes irrecevables en indiquant que les entités visées n’avaient pas qualité pour la saisir. En faisant alors montre de rigidité procédurale, la Cour a manqué l’occasion de préciser les contours de la vacance de la présidence de la République dans le cadre des ordres constitutionnels de transition.

Un second exemple est donné par la décision n° 12-HCC/D3 du 9 septembre 2023 du juge constitutionnel malgache. Il faut alors revenir sur le fait que le président en exercice, Andry RAJOELINA, souhaitait se présenter à l’élection présidentielle prévue plus tard dans l’année. Or, la Constitution malgache dispose que « le président de la République en exercice qui se porte candidat aux élections présidentielles démissionne de ses fonctions soixante (60) jours avant la date du scrutin »^[xviii]. Elle prévoit également que « dans ce cas, le président du Sénat exerce les attributions présidentielles courantes jusqu’à l’investiture du nouveau président »^[xix]. Le président en exercice a effectivement démissionné le 9 septembre 2023. Conformément à la Constitution, le président du Sénat aurait dû assurer l’intérim. Cependant, quelques jours après, ce dernier a « renoncé » à cette fonction. Dans la décision considérée, le juge constitutionnel malgache a constaté la renonciation du président du Sénat et en conséquence, conformément à la loi fondamentale, il a indiqué que les fonctions de Chef de l’État par intérim seraient exercées par le Gouvernement collégialement^[xx]. Si la décision du juge n’est pas contestable, il reste qu’il aurait pu saisir cette occasion pour apporter des précisions quant à la distinction à faire entre l’empêchement et la renonciation^[xxi].

Dans l’hypothèse des silences évitements, bien qu’ayant la possibilité de se prononcer, le juge constitutionnel choisit délibérément de ne pas le faire ou d’adopter une position ambiguë. L’exemple le plus emblématique de cette typologie de silence, en lien avec la succession constitutionnelle, a été perceptible au Gabon.

Il faut alors rappeler le contexte en relevant que le Président Ali BONGO a été hospitalisé en Arabie Saoudite en octobre 2018 des suites d’un accident cardio-vasculaire (AVC). En raison de son absence prolongée, la Cour a été saisie par le Premier ministre sur le point de savoir si le vice-président pouvait exercer certaines fonctions présidentielles. En réaction, par une interprétation créatrice, la Cour a invité le vice-président à convoquer et présider un Conseil des ministres en l’absence du Président. Plus largement, elle a interprété les textes de manière à permettre la continuité de l’État sans déclarer l’empêchement définitif, malgré l’incapacité manifeste du président à exercer pleinement ses fonctions^[xxii]. Par cette décision, le juge constitutionnel a évité de se prononcer sur la succession constitutionnelle du président de la République et a contourné l’esprit des règles relatives à la vacance.

AFRICONST : Les règles afférentes à la succession constitutionnelle du président de la République peuvent aisément être modifiées. Cette rigidité « assouplie » constitue-t-elle un problème pour la sécurité juridique prise de manière subjective ?

BIKORO Jean Mermoz : Les constitutions des États d’Afrique sont, sur le principe, réputées être rigides, car elles ne peuvent être modifiées que par le biais d’une procédure plus complexe que celle utilisée pour l’adoption ou la modification des lois ordinaires^[xxiii]. Évoquer l’idée d’une rigidité assouplie revient à affirmer que les Constitutions et les règles qu’elles comportent peuvent faire l’objet d’une modification sans difficulté. L’idée est alors de dire que les règles constitutionnelles touchant à la succession constitutionnelle du président de la République peuvent aisément être modifiées. À l’analyse, il y a tout d’abord un assouplissement des règles, provoqué par leur non-insertion au nombre des clauses d’éternité. Il y a ensuite un assouplissement du fait de la prégnance du fait majoritaire dans le cadre de la révision parlementaire des règles.

Il convient alors d’indiquer qu’une clause d’éternité est une disposition ou un ensemble de dispositions d’une Constitution insusceptibles de révision^[xxiv]. Les règles successorales ne figurent pas au nombre desdites clauses. C’est cela qui explique que les règles constitutionnelles puissent être aisément modifiées, et cela, à tout moment. La voie la plus utilisée à cet effet est celle parlementaire en raison de l’avantage offert par le fait majoritaire. Ce dernier est appréhendé comme la situation dans un système politique, où il existe une majorité parlementaire stable et cohérente, qui est politiquement liée au pouvoir exécutif et notamment au président de la République qu’elle soutient.

À ce niveau, les révisions les plus courantes en la matière concernent la clause limitative du mandat présidentiel et au fond, la possibilité pour le président en exercice de se présenter au prochain scrutin. Une révision « astucieuse » de cette nature, favorisée par le fait majoritaire et effectuée à l’approche de l’élection présidentielle, a pu être observée au Togo. Pour rappel, le Chef de l’État en exercice était au pouvoir depuis 2005. La Constitution togolaise, révisée en 2002, ne comportait plus de limitation du nombre de mandats présidentiels, ce qui était une source de tensions politiques importantes et une revendication constante de l’opposition. En mai 2019, soit moins d’un an avant l’élection présidentielle prévue en février 2020, l’Assemblée nationale togolaise a adopté une loi de révision constitutionnelle. Cette adoption a été rendue possible grâce à la majorité écrasante détenue par le parti au pouvoir au sein de l’Assemblée nationale^[xxv]. Cette révision a alors réintroduit la limitation du nombre de mandats présidentiels à deux^[xxvi]. Toutefois, la disposition cruciale résidait dans une clause transitoire qui indiquait que la limitation ne s’appliquerait pas de manière rétroactive. Pouvant librement candidater, le président sortant a été élu moins d’une année plus tard. Pareille dynamique avait également pu être observée au Tchad au cours de l’année 2018 à la faveur du Président Idris DEBY^[xxvii].

AFRICONST : Au fond, tout cela n’est-il pas favorisé par le déni de justice constitutionnelle observé lorsqu’est querellée la modification des règles touchant à la succession constitutionnelle du président de la République ?

BIKORO Jean Mermoz : En matière constitutionnelle, le déni de justice correspond à la « la faible réaction prévue par l’ordre juridique en conséquence d’une violation de la norme constitutionnelle, appliquée par l’organe juridictionnel de contrôle de constitutionnalité à l’auteur de la violation de la norme »^[xxviii]. L’idée est alors de dire que lorsque les règles sont querellées touchant à la succession du président de la République, le juge constitutionnel s’inscrit dans la logique du déni et s’abstient d’administrer la sanction constitutionnelle^[xxix]. À la réalité, bien que des exceptions soient décelables, il s’agit d’une tendance dans l’espace étudié.

Ainsi, lorsque le juge constitutionnel est saisi aux fins de censure de dispositions d’une loi constitutionnelle modifiant des aspects du mandat de président de la République, il a pu être observé qu’il se déclarait incompétent au motif de ce qu’il ne pouvait remettre en cause la volonté du constituant et notamment, celui dérivé. Le juge s’avançait alors tout au plus à un contrôle de forme. La perspective est alors celle de l’injusticiabilité des lois constitutionnelles^[xxx]. Cela a été perceptible au Sénégal^[xxxi] et en Côte d’Ivoire^[xxxii]. Le déni de justice mis en relief ici est davantage poussé lorsque le juge procède à un contrôle minimal des textes infralégislatifs édictés en matière électorale, et modifiant substantiellement les règles applicables dans le cadre de la succession du président de la République. Pareille situation a été vécue au Gabon avec la décision N° 157/GCC du 12 août 2023 par laquelle la Cour constitutionnelle a rejeté les requêtes en annulation du bulletin unique et certaines dispositions du décret n° 0199/PR/MI du 4 août 2023 venant modifier de manière substantielle les modalités de désignation du président de la République, et cela, à quelques jours de la tenue du scrutin.

Tout ceci concourt alors à la précarisation de la sécurité juridique subjective, cela d’autant plus qu’il y a incidemment, une désorientation des acteurs habituels de la succession constitutionnelle du Chef de l’État.

AFRICONST : Face à un environnement juridique parfois flou et marqué par des ambigüités, quelles incidences sur les principaux acteurs de la succession constitutionnelle ?

BIKORO Jean Mermoz : Les principaux acteurs de la succession constitutionnelle du président de République peuvent se sentir désorientés, incapables de naviguer avec certitude dans le processus. Il y a alors une désorientation des candidats et des partisans de ces derniers.

Les candidats à la succession présidentielle sont en première ligne face à l’insécurité juridique subjective. L’accent peut alors être mis sur le cas du Gabon où au cours de l’année 2023, le droit électoral a connu de nombreuses évolutions venant ébranler les certitudes des candidats.

En effet, si la loi fondamentale indiquait depuis 1994 que le président de la République est élu dans le cadre d’un scrutin à deux tours, à la suite d’une révision intervenue à quatre mois de l’élection présidentielle prévue au mois d’août 2023, la Constitution a été révisée dans le sens de la mention d’un scrutin qui serait dorénavant à un tour. Par ailleurs, au cours du mois de juillet 2023, a été édictée la Loi n° 033/2023 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n° 07/96 du 12 mars 1996 modifiée portant dispositions communes à toutes les élections politiques. L’une des innovations de ce texte a consisté en la réduction de la durée de la campagne électorale avec un passage de 20 à 14 jours. Une autre innovation a été liée, comme indiqué plus haut dans la réflexion, à l’instauration du bulletin unique pour les élections présidentielles et législatives.

Il n’est pas inopportun de subodorer que ces différents changements ont ébranlé les certitudes des candidats à l’élection présidentielle. Les stratégies et les alliances politiques articulées autour d’une élection présidentielle à deux tours ont été remises en cause tout comme celles axées sur une campagne électorale étalée sur une période initialement planifiée sur 20 jours. Il faut également subodorer que l’instauration du bulletin unique a fortement défavorisé les candidats indépendants à l’élection présidentielle comme cela a été mis en relief plus haut.

Au-delà des candidats, les partisans sont également affectés par l’insécurité juridique subjective consécutive à la modification des règles relatives à la succession du président la République. Leur compréhension des règles de succession que l’on peut vraisemblablement considérer comme embryonnaire en raison de leur culture constitutionnelle superficielle prend un relief certain avec la pédagogie perfectible du juge constitutionnel.

En effet, la culture constitutionnelle des partisans des candidats aux élections présidentielles reste assez sommaire dans l’espace sous étude. Le caractère perfectible de la culture visée découle de ce que bien que « l’État [ait] le devoir d’assurer la diffusion et l’enseignement de la constitution »^[xxxiii] en de nombreux contextes, il n’est pas donné d’observer une mobilisation forte allant dans ce sens. Les citoyens demeurent peu informés des complexités et évolutions sous-tendues par la modification des règles de succession du président de la République. La pédagogie perfectible du juge constitutionnel contribue d’autant plus à la faible appréhension des règles par les populations. À titre illustratif, les motivations des juges décidant de constater la vacance dans des contextes vraisemblablement marqués par des changements anticonstitutionnels de gouvernement ne sont pas explicitées dans les différentes décisions^[xxxiv]. Le risque est bien que dans l’opinion publique, le message perçu soit celui d’une consécration de l’usurpation du pouvoir comme modalité légitime de succession au président de la République.

AFRICONST : Merci pour vos éclaircissements

 BIKORO Jean Mermoz : Ce fut un plaisir d’échanger avec vous, merci encore.

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