En 2012, le Code électoral a été adopté, à une écrasante majorité, par les députés. Pourtant, la procédure de l’article 36 présentait l’avantage de soumettre directement au peuple ce texte clairement reconnu comme d’importance nationale.

Le fait qu’en 2025, aucun candidat à l’élection présidentielle du 12 octobre 2025 n’ait promis d’explorer l’espace encore vierge de la procédure du référendum législatif de l’article 36 pour « assurer la respiration démocratique qui manquerait cruellement à notre démocratie représentative »^[2] s’il était réélu ou élu pourrait laisser croire que cette procédure serait finalement dépourvue de toute portée.

I. Une procédure complexe

 L’initiative du référendum législatif revient au président de la République, non au gouvernement, comme c’est par exemple le cas en France^[3]. Cela signifie que le président de la République n’est pas tenu comme en France d’informer le gouvernement. Cette prérogative qui fait partie des pouvoirs propres du président de la République répond à un devoir constitutionnel de bon sens.

D’une part, il semblerait que dans l’esprit du constituant, ce privilège reconnu au président de la République provient de ce que celui-ci peut mettre en œuvre l’institution référendaire dans le but de faire trancher « une question, en dernier ressort, par les simples citoyens qui, dans leur immense majorité, ne sont pas des professionnels de la politique et dont on peut espérer qu’ils seront moins influencés que les parlementaires par les querelles partisanes »^[4]. À titre d’exemple, en France, en 1962, le projet de réforme relatif au procédé de désignation du président de la République (au suffrage universel direct) a été soumis au corps électoral statuant par voie de référendum plutôt qu’au Parlement, car les parlementaires y étaient, dans leur grande majorité, hostiles, et auraient certainement rejeté le projet^[5].

D’autre part, ce privilège s’explique aussi par le fait qu’il appartient généralement au président de la République de veiller à la défense des intérêts de la Nation. N’a-t-il pas une meilleure visibilité du fonctionnement des institutions ? N’est-il pas ainsi le plus en mesure d’apprécier la politique nationale et la sauvegarde des intérêts nationaux ?

Mais le président de la République doit franchir deux conditions fortement restrictives qui permettent aisément de prédire qu’une telle procédure ne serait jamais initiée.

En premier lieu, le président de la République doit consulter les présidents du Conseil constitutionnel, de l’Assemblée nationale et du Sénat. Cette obligation constitutionnelle n’est pas mince.

D’abord, parce que les présidents du Conseil constitutionnel, de l’Assemblée nationale et du Sénat disposent de moyens juridiques et constitutionnels de manifester leur hostilité au projet législatif du président de la République. Cette obligation est à la fois très large et imprécise. Elle ne permet pas de déterminer le caractère et la portée de ces avis consultatifs : par exemple, qu’adviendrait-il au cas où le président du Conseil constitutionnel, de l’Assemblée nationale ou du Sénat émettrait un avis contraire au vœu présidentiel de convoquer le peuple ? Il faut donc aller au-delà de la seule lecture littérale pour comprendre la portée de ces avis. On peut envisager deux hypothèses : soit les avis ne peuvent être que favorables et on ne pourrait voir dans cette obligation qu’une condition de pure forme ; soit les avis ne peuvent être que défavorables et les présidents du Conseil constitutionnel, de l’Assemblée nationale et du Sénat conservent la main, faisant ainsi obstacle au référendum.

Aussi, parce que la violation de cette obligation constitue une cause d’irrégularité formelle sur laquelle les onze membres du Conseil constitutionnel peuvent statuer, en vertu de leur mission de contrôle de la régularité des opérations référendaires.

En deuxième lieu, ne peut être soumis au référendum législatif que tout projet de réforme qui, bien que relevant du domaine de la loi, serait susceptible d’avoir des répercussions profondes sur l’avenir de la nation et les institutions nationales. Il en sera ainsi notamment : « – des projets de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics ou sur la révision de la Constitution ; – des projets de loi tendant à la ratification des accords ou des traités internationaux présentant, par leurs conséquences, une importance particulière ; – de certains projets de réforme portant sur le statut des personnes et le régime des biens, etc.… ».

D’une part, le constituant n’intervient que sur certaines questions législatives. Il donne une liste comprenant deux types de projets qui peuvent être soumis à un référendum législatif : les projets de loi et les projets de réforme^[6]. Les deux types de projets diffèrent dans leurs objectifs, bien que la procédure législative les concernant soit similaire. Le premier vise à créer une loi. Le second, quant à lui, est destiné à modifier en profondeur (transformation importante) des règles ou des textes législatifs existants.

D’autre part, le constituant ne cite expressément que les questions d’une importance particulière. Ces questions, par leur complexité technique, ont tout lieu de dissuader le président de la République de chercher à les soumettre au peuple, privilégiant ainsi un cadre où un revers est moins probable.

L’étape finale de la procédure de l’article 36 ne dépend alors pas d’une option ouverte au président de la République qui devra multiplier efforts et concessions, afin que la procédure référendaire s’achève par un heureux dénouement.

II. Une procédure exceptionnelle

La procédure de l’article 36 confère au président de la République la faculté d’organiser des consultations populaires directes et la possibilité de surmonter facilement l’opposition d’une majorité hostile au Parlement. Dans ce cadre précisément défini, tout semble indiquer que la possibilité est alors offerte au président de la République de s’adresser directement aux citoyens, faisant de l’avis du Parlement un facteur secondaire ou non contraignant. Que l’on en juge !

En premier lieu, la procédure de l’article 36 demeure une consultation facultative à l’initiative du président de la République. Elle ne prévoit pas une obligation de recueillir le consentement des électeurs lorsqu’est envisagé un projet de réforme qui, bien que relevant du domaine de la loi, serait susceptible d’avoir des répercussions profondes sur l’avenir de la nation et les institutions nationales. Il est donc peu probable que cette procédure aboutisse en pratique, en l’occurrence dans un système où le président de la République est issu du parti politique ayant engrangé le plus grand nombre de sièges à l’Assemblée nationale à l’issue des élections législatives ou bien dans un système où l’exécutif, dans son ensemble, affiche la même coloration politique que le Parlement^[7].

En deuxième lieu, cette extrême liberté du président de la République montre que la procédure de l’article 36 est une prérogative amoindrie qui est octroyée aux électeurs dans la mesure où ils n’ont pas la compétence de décider réellement du sort des souhaits législatifs exprimés par le président de la République. Une réponse négative de leur part ne liera en aucun cas le président qui restera libre de faire recours au vote parlementaire. Et les parlementaires disposent toujours de la faculté de modifier ou d’abroger la loi référendaire de la même manière que les lois ordinaires d’origine parlementaire après qu’elle ait été adoptée.

En troisième lieu, cette procédure de l’article 36 a une fonction politique particulière : celle de légitimer le mandat présidentiel, en permettant au président de s’assurer de la confiance de ses électeurs. Elle institue donc un « régime populaire » où le président de la République est politiquement responsable devant le peuple^[8], même si son mandat n’est pas juridiquement en jeu. Concrètement, il s’agit, d’un point de vue politique, d’un « référendum-question de confiance » selon la formule des professeurs Michel TROPER et Francis HAMON, consistant pour le président à demander au peuple d’approuver sa politique globale : si le « oui » l’emporte, il se considère comme confirmé dans son mandat ; mais si le « non » l’emporte, il se considère comme désavoué^[9]. Cette audace, ni le Président Ahidjo, ni le Président Biya ne se l’est permise.

Force est alors de constater que tout a été prévu pour que la procédure du référendum de l’article 36 soit extrêmement difficile à mettre en œuvre. Sans doute la raison pour laquelle cette procédure n’a encore jamais été mise en œuvre. On voit mal pourquoi le président de la République se lancerait dans l’entreprise politiquement périlleuse que représente la collecte des soutiens d’une majorité des électeurs. Il est évident que cette procédure soit plus compliquée que celle relative à l’adoption de ses projets au Parlement.

C’est sans doute cette méfiance à l’égard de la procédure de l’article 36 qui fait du référendum législatif une procédure exceptionnelle, car elle n’aura pas lieu si le président de la République décide de soumettre le projet de loi au Parlement, selon la procédure législative des articles 25, 26, 29, 30 et 31 de la Constitution, de loin la plus courante.

Quoi qu’il en soit, les projets de loi adoptés dans le cadre de l’article 36 doivent être considérés comme des actes législatifs. L’article 213 du Code électoral^[10] invite à cette assimilation en prévoyant que le projet de loi adopté, à l’issue du référendum, est promulgué par le président de la République dans les quinze (15) jours suivant la transmission du procès-verbal de proclamation des résultats. Ladite loi est précédée de la mention ci-après : « Le Peuple Camerounais a adopté par référendum du…., le Président de la République promulgue la loi dont la teneur suit »^[11].

Au final, la procédure du référendum de l’article 36, procédure d’adoption des lois assimilée au vote du Parlement de l’article 30, présente des éléments de complexité significatifs, rendant sa réforme nécessaire afin de corriger les défauts qui nuisent à son application.

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En Guinée, fondamentalement, Mamadi DOUMBOUYA, arrivé au pouvoir à la faveur d’un coup d’État en septembre 2021, s’était engagé à rendre le pouvoir à un gouvernement civil élu et avait assuré que, comme prévu par les articles 46, 55 et 65 de la Charte de la transition^[iv], ni lui ni aucun membre de la junte ou des organes de transition ne serait candidat aux futures élections organisées pour marquer la fin de la transition. Il avait par ailleurs prêté serment devant le peuple de respecter et de faire respecter la Charte de la transition.

Mais la dernière phase de la transition a brusquement changé en juin 2025 avec le projet de la nouvelle constitution proposé au référendum du 21 septembre 2025 et approuvé à plus de 89%^[v]. Ce nouveau cadre constitutionnel redéfinit les valeurs fondamentales de la société et remet en question tout un corpus de références. Pourtant, dès la publication de cet important projet constitutionnel, l’opposition avait exigé la réécriture de son Titre VI relatif aux « dispositions transitoires et finales » en insistant sur la nécessité d’intégrer dans ce Titre les cas d’inéligibilités prévus par les articles 46, 55 et 65 de la Charte de la transition. Le fait que ce Titre n’interdit pas la candidature du Président de transition, Mamadi DOUMBOUYA, en violation de ses engagements et des termes de la Charte qu’il a lui-même ratifiée, peut relever du paradoxe, voire de la provocation.

1- La mise entre parenthèses des documents préconstitutionnels

 Comme on le sait, la constitution est un « réceptacle »^[vi]. Elle s’élabore au départ d’éléments de provenances diverses : une déclaration, un préambule, une charte, des annexes, etc^[vii]. Le produit final n’est réussi que s’il est composite, c’est-à-dire si l’assemblage parvient à intégrer de manière cohérente et harmonieuse des sources diverses^[viii]. Mais pour diverses raisons, ni la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance, ni la Charte de la transition, ni les engagements solennels pris par le président de la transition devant la Cour suprême et le peuple guinéen n’ont malheureusement pas été employés pour rédiger le Titre VI de la nouvelle constitution.

En premier lieu, l’article 25 de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance (CADEG)^[ix] dispose que : « les auteurs de changement anticonstitutionnel de gouvernement ne doivent participer aux élections organisées pour la restitution de l’ordre démocratique… ». Toutefois, cette disposition qu’il convient d’appréhender avec pragmatisme se heurte aux défis auxquels la CADEG est confrontée : son mandat de promouvoir la gouvernance sur le continent ne signifie pas qu’elle peut faire respecter toutes ses règles de manière cohérente et contraignante^[x]. À l’évidence, le Titre VI de la nouvelle Constitution guinéenne dévoile les limites du dispositif normatif de la CADEG. Il faut comprendre les réactions des États qui sont souverains et qui doivent tenir compte du droit et de l’aspiration légitime des peuples dans leur environnement politique. Comme quoi il ne faut jamais oublier les rapports de force et les influences politiques. D’ailleurs, aucune des dispositions de la CADEG « n’affecte les dispositions plus favorables relatives à la démocratie, aux élections et à la gouvernance contenues dans la législation nationale des États membres »^[xi].

En deuxième lieu, les articles 46, 55 et 65 de la Charte de la transition interdisent expressément au Président de transition, aux membres du Comité National du Rassemblement pour le Développement, au Premier ministre, aux membres du Gouvernement et aux membres du Conseil National de la Transition de « faire acte de candidature ni aux élections nationales ni aux élections locales qui seront organisées pour marquer la fin de la Transition », avec une précision libellée dans un sens qui ne trompe pas : « la présente disposition n’est susceptible d’aucune révision ». C’est précisément sur cette source préconstitutionnelle que le débat est le plus vif. On peut y découvrir une préoccupation constante : celle de savoir si dans le processus de reconstitutionnalisation, les auteurs de la révolution sont tenus par l’obligation d’intégrer dans le corps du nouveau texte constitutionnel les normes et principes de l’acte transitoire ? On sait que le nombre des réponses possibles est limité.

On peut d’abord soutenir que « l’acte transitoire sur lequel repose l’État entre le processus de déconstitutionnalisation et celui de reconstitutionnalisation, et qui est adopté par l’organe révolutionnaire comporte un ensemble de principes qui, par la suite s’impose dans l’œuvre de reconstitutionnalisation »^[xii]. Sur la base de ce principe, le Titre VI de la nouvelle constitution dispose donc, en application des articles 58 et 78 de la Charte de la transition, que « la présente constitution (est) approuvée par référendum » et maintien en fonction les organes de la transition, « en attendant l’installation effective des institutions de la République prévues par la nouvelle constitution… ». L’on comprend donc immédiatement que le refus de reconduire les articles 46, 55 et 65 de la Charte dans le Titre VI de la nouvelle constitution n’est pas une simple erreur ou omission, mais une décision politique intentionnelle^[xiii]. Néanmoins, un point reste à éclaircir : quelles seraient alors les voies de sanction pour de tels agissements qui relèvent de la violation des principes fondamentaux de la Charte autant que de la trahison ?

On peut aussi soutenir que les dispositions de la Charte sont ponctuelles, c’est-à-dire qu’elles sont limitées dans le temps, à la période de transition et ont alors une portée circonscrite. Elles n’ont donc pas vocation à être intégrées (explicitement et obligatoirement) dans le corps de la nouvelle constitution. De ce point de vue, la rédaction constitutionnelle reposerait alors sur l’indépendance juridique totale du Conseil National de la Transition^[xiv].

En troisième lieu, le Président de transition, Mamadi DOUMBOUYA, a plusieurs fois répété que ni lui ni aucun de ses collaborateurs militaires ou civils ne serait candidat aux futures élections organisées pour marquer la fin de la transition. Cet engagement, qui est également inscrit noir sur blanc dans la Charte de la transition, a été officialisé devant la Cour suprême et le peuple guinéen. Néanmoins, aucun engagement n’est absolu ; le risque de parjure persiste. Si le général Mamadi DOUMBOUYA venait à se présenter aux prochaines élections présidentielles, il commettrait un parjure car le premier de ses devoirs s’exprime vis-à-vis de la Charte et du peuple guinéen. Mais en cas de parjure, des poursuites pénales ordinaires sont-elles possibles et de quelles conséquences peut-il être question ? À défaut de condamnation judiciaire, une candidature hypothétique du général Mamadi DOUMBOUYA peut-elle entraîner une crise de confiance généralisée ?

Quoi qu’il en soit, la matière première pour l’élaboration du Titre VI de la nouvelle constitution était variée et abondante.

2- Des prétentions révolutionnaires

« Élaborer et proposer une constitution qui nous ressemble et nous rassemble » ! Il y a bien dans cette volonté du général Mamadi DOUMBOUYA, exprimée dans une instruction au Conseil National de la Transition (organe législatif de la transition, chargé d’élaborer et soumettre pour adoption, au vote populaire, la nouvelle constitution^[xv]) un projet de révolution. Et chaque fois qu’il y a révolution, il y a changement dans l’organisation politique et les rédacteurs de la nouvelle constitution disposent d’une liberté presque illimitée, leur permettant d’imaginer les solutions les plus adaptées. Faut-il privilégier l’interprétation littérale du nouveau texte constitutionnel ou l’intention des auteurs ?

En premier lieu, le Titre VI de la nouvelle constitution est présenté et défendu comme un instrument qui respecte les principes de la souveraineté et de la démocratie.

D’une part, ce titre, qui respecte la souveraineté du peuple guinéen dans l’exercice de son pouvoir constituant, c’est-à-dire le pouvoir d’approuver ou de valider le contenu et le périmètre de la nouvelle constitution, implique que rien ne s’oppose à ce que le peuple adopte des dispositions nouvelles qui dérogent à une règle ou à un principe préconstitutionnel. On ne peut donc pas, théoriquement, lui poser des prescriptions déterminées. Il est libre de « définir, au sein de la République, le régime le plus conforme à ses aspirations et à ses besoins sans se voir opposer un cadre rigide »^[xvi]. Sa souveraineté lui confère le pouvoir d’approuver le contenu de la constitution selon son bon jugement. Tout part de lui (il est la source, l’origine, l’auteur du pouvoir) et tout revient à lui (il est le destinataire, l’objet du pouvoir)^[xvii].

D’autre part, ce titre, qui ne réinvente pas la démocratie, consacre la liberté politique du peuple guinéen. Cette liberté politique est au « cœur de la démocratie et ne fait qu’un avec elle »^[xviii]. Elle traduit la « capacité naturelle qu’a le peuple pour discerner le mérite »^[xix] et repose sur un principe nécessaire et suffisant : « le peuple doit librement choisir, au moyen du suffrage universel, celles et ceux qui, forts de la légitimité reçue du peuple lui-même, seront en droit de le diriger pendant une période donnée »^[xx]. Et il ne peut y avoir de contrat qui fasse renoncer à cette liberté. Il est clair que dans l’esprit des rédacteurs de la nouvelle constitution, les citoyens sont libres d’élire n’importe quel individu ou groupe pour les représenter, sans restriction basée sur leur origine, leur type ou leur nature. Interdire à un citoyen de rencontrer le peuple pour solliciter sa confiance est un acte qui va à l’encontre des principes fondamentaux de la démocratie. Au nom de quel principe, on peut dire aux guinéens : vous n’avez pas le droit de maintenir un tel au sommet de l’État ? C’est précisément cette liberté qui impose au peuple guinéen de faire preuve de sagesse pour ne pas agir n’importe comment ou tomber dans l’excès.

En deuxième lieu, le Titre VI de la nouvelle constitution a été élaboré au départ d’une « page blanche » pour offrir au peuple guinéen la possibilité d’influencer le nouveau régime. Mais ce titre, présenté comme respectueux de la souveraineté et de la démocratie, risque-t-il de servir avant tout le général Mamadi DOUMBOUYA ?

À vrai dire, les fondements de son éligibilité à la prochaine élection présidentielle existent déjà dans le Titre VI de la nouvelle constitution. Voilà désormais le général Mamadi DOUMBOUYA pourvu de la capacité de naviguer dans cette nouvelle architecture constitutionnelle. Il pourrait donc profiter d’une rédaction conçue, selon plusieurs figures de la société civile, dans une perspective électorale. Il était certainement dans le vœu des rédacteurs de la nouvelle constitution qu’il soit, en fait, élu, s’il s’en montrait digne, même si rien ne dit qu’il sera candidat à la prochaine élection.

On peut donc penser, au terme de cette brève analyse, que si la candidature du général Mamadi DOUMBOUYA est finalement présentée et non désirée à la prochaine élection, les citoyens disposent du droit légitime de manifester leur mécontentement par un vote sanction ou une abstention massive.

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