La procédure de l’article 36 permet au président de la République de soumettre au référendum, « après consultation du président du Conseil constitutionnel, du président de l’Assemblée Nationale et du président du Sénat, tout projet de réforme qui, bien que relevant du domaine de la loi, serait susceptible d’avoir des répercussions profondes sur l’avenir de la Nation et les institutions nationales ». Cette procédure, dont l’objet est de permettre aux électeurs de donner leur force juridique à un texte que le président devra ensuite obligatoirement promulguer[1], séduit parce qu’on y voit un moyen pour le président de la République de démontrer son attachement à la démocratie. Mais, en pratique, cette procédure n’a jamais été utilisée. Les opportunités de mettre en œuvre ou de justifier l’application de cette procédure n’ont pas manqué.
En 2012, le Code électoral a été adopté, à une écrasante majorité, par les députés. Pourtant, la procédure de l’article 36 présentait l’avantage de soumettre directement au peuple ce texte clairement reconnu comme d’importance nationale.
Le fait qu’en 2025, aucun candidat à l’élection présidentielle du 12 octobre 2025 n’ait promis d’explorer l’espace encore vierge de la procédure du référendum législatif de l’article 36 pour « assurer la respiration démocratique qui manquerait cruellement à notre démocratie représentative »[2] s’il était réélu ou élu pourrait laisser croire que cette procédure serait finalement dépourvue de toute portée.
I. Une procédure complexe
L’initiative du référendum législatif revient au président de la République, non au gouvernement, comme c’est par exemple le cas en France[3]. Cela signifie que le président de la République n’est pas tenu comme en France d’informer le gouvernement. Cette prérogative qui fait partie des pouvoirs propres du président de la République répond à un devoir constitutionnel de bon sens.
D’une part, il semblerait que dans l’esprit du constituant, ce privilège reconnu au président de la République provient de ce que celui-ci peut mettre en œuvre l’institution référendaire dans le but de faire trancher « une question, en dernier ressort, par les simples citoyens qui, dans leur immense majorité, ne sont pas des professionnels de la politique et dont on peut espérer qu’ils seront moins influencés que les parlementaires par les querelles partisanes »[4]. À titre d’exemple, en France, en 1962, le projet de réforme relatif au procédé de désignation du président de la République (au suffrage universel direct) a été soumis au corps électoral statuant par voie de référendum plutôt qu’au Parlement, car les parlementaires y étaient, dans leur grande majorité, hostiles, et auraient certainement rejeté le projet[5].
D’autre part, ce privilège s’explique aussi par le fait qu’il appartient généralement au président de la République de veiller à la défense des intérêts de la Nation. N’a-t-il pas une meilleure visibilité du fonctionnement des institutions ? N’est-il pas ainsi le plus en mesure d’apprécier la politique nationale et la sauvegarde des intérêts nationaux ?
Mais le président de la République doit franchir deux conditions fortement restrictives qui permettent aisément de prédire qu’une telle procédure ne serait jamais initiée.
En premier lieu, le président de la République doit consulter les présidents du Conseil constitutionnel, de l’Assemblée nationale et du Sénat. Cette obligation constitutionnelle n’est pas mince.
D’abord, parce que les présidents du Conseil constitutionnel, de l’Assemblée nationale et du Sénat disposent de moyens juridiques et constitutionnels de manifester leur hostilité au projet législatif du président de la République. Cette obligation est à la fois très large et imprécise. Elle ne permet pas de déterminer le caractère et la portée de ces avis consultatifs : par exemple, qu’adviendrait-il au cas où le président du Conseil constitutionnel, de l’Assemblée nationale ou du Sénat émettrait un avis contraire au vœu présidentiel de convoquer le peuple ? Il faut donc aller au-delà de la seule lecture littérale pour comprendre la portée de ces avis. On peut envisager deux hypothèses : soit les avis ne peuvent être que favorables et on ne pourrait voir dans cette obligation qu’une condition de pure forme ; soit les avis ne peuvent être que défavorables et les présidents du Conseil constitutionnel, de l’Assemblée nationale et du Sénat conservent la main, faisant ainsi obstacle au référendum.
Aussi, parce que la violation de cette obligation constitue une cause d’irrégularité formelle sur laquelle les onze membres du Conseil constitutionnel peuvent statuer, en vertu de leur mission de contrôle de la régularité des opérations référendaires.
En deuxième lieu, ne peut être soumis au référendum législatif que tout projet de réforme qui, bien que relevant du domaine de la loi, serait susceptible d’avoir des répercussions profondes sur l’avenir de la nation et les institutions nationales. Il en sera ainsi notamment : « – des projets de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics ou sur la révision de la Constitution ; – des projets de loi tendant à la ratification des accords ou des traités internationaux présentant, par leurs conséquences, une importance particulière ; – de certains projets de réforme portant sur le statut des personnes et le régime des biens, etc.… ».
D’une part, le constituant n’intervient que sur certaines questions législatives. Il donne une liste comprenant deux types de projets qui peuvent être soumis à un référendum législatif : les projets de loi et les projets de réforme[6]. Les deux types de projets diffèrent dans leurs objectifs, bien que la procédure législative les concernant soit similaire. Le premier vise à créer une loi. Le second, quant à lui, est destiné à modifier en profondeur (transformation importante) des règles ou des textes législatifs existants.
D’autre part, le constituant ne cite expressément que les questions d’une importance particulière. Ces questions, par leur complexité technique, ont tout lieu de dissuader le président de la République de chercher à les soumettre au peuple, privilégiant ainsi un cadre où un revers est moins probable.
L’étape finale de la procédure de l’article 36 ne dépend alors pas d’une option ouverte au président de la République qui devra multiplier efforts et concessions, afin que la procédure référendaire s’achève par un heureux dénouement.
II. Une procédure exceptionnelle
La procédure de l’article 36 confère au président de la République la faculté d’organiser des consultations populaires directes et la possibilité de surmonter facilement l’opposition d’une majorité hostile au Parlement. Dans ce cadre précisément défini, tout semble indiquer que la possibilité est alors offerte au président de la République de s’adresser directement aux citoyens, faisant de l’avis du Parlement un facteur secondaire ou non contraignant. Que l’on en juge !
En premier lieu, la procédure de l’article 36 demeure une consultation facultative à l’initiative du président de la République. Elle ne prévoit pas une obligation de recueillir le consentement des électeurs lorsqu’est envisagé un projet de réforme qui, bien que relevant du domaine de la loi, serait susceptible d’avoir des répercussions profondes sur l’avenir de la nation et les institutions nationales. Il est donc peu probable que cette procédure aboutisse en pratique, en l’occurrence dans un système où le président de la République est issu du parti politique ayant engrangé le plus grand nombre de sièges à l’Assemblée nationale à l’issue des élections législatives ou bien dans un système où l’exécutif, dans son ensemble, affiche la même coloration politique que le Parlement[7].
En deuxième lieu, cette extrême liberté du président de la République montre que la procédure de l’article 36 est une prérogative amoindrie qui est octroyée aux électeurs dans la mesure où ils n’ont pas la compétence de décider réellement du sort des souhaits législatifs exprimés par le président de la République. Une réponse négative de leur part ne liera en aucun cas le président qui restera libre de faire recours au vote parlementaire. Et les parlementaires disposent toujours de la faculté de modifier ou d’abroger la loi référendaire de la même manière que les lois ordinaires d’origine parlementaire après qu’elle ait été adoptée.
En troisième lieu, cette procédure de l’article 36 a une fonction politique particulière : celle de légitimer le mandat présidentiel, en permettant au président de s’assurer de la confiance de ses électeurs. Elle institue donc un « régime populaire » où le président de la République est politiquement responsable devant le peuple[8], même si son mandat n’est pas juridiquement en jeu. Concrètement, il s’agit, d’un point de vue politique, d’un « référendum-question de confiance » selon la formule des professeurs Michel TROPER et Francis HAMON, consistant pour le président à demander au peuple d’approuver sa politique globale : si le « oui » l’emporte, il se considère comme confirmé dans son mandat ; mais si le « non » l’emporte, il se considère comme désavoué[9]. Cette audace, ni le Président Ahidjo, ni le Président Biya ne se l’est permise.
Force est alors de constater que tout a été prévu pour que la procédure du référendum de l’article 36 soit extrêmement difficile à mettre en œuvre. Sans doute la raison pour laquelle cette procédure n’a encore jamais été mise en œuvre. On voit mal pourquoi le président de la République se lancerait dans l’entreprise politiquement périlleuse que représente la collecte des soutiens d’une majorité des électeurs. Il est évident que cette procédure soit plus compliquée que celle relative à l’adoption de ses projets au Parlement.
C’est sans doute cette méfiance à l’égard de la procédure de l’article 36 qui fait du référendum législatif une procédure exceptionnelle, car elle n’aura pas lieu si le président de la République décide de soumettre le projet de loi au Parlement, selon la procédure législative des articles 25, 26, 29, 30 et 31 de la Constitution, de loin la plus courante.
Quoi qu’il en soit, les projets de loi adoptés dans le cadre de l’article 36 doivent être considérés comme des actes législatifs. L’article 213 du Code électoral[10] invite à cette assimilation en prévoyant que le projet de loi adopté, à l’issue du référendum, est promulgué par le président de la République dans les quinze (15) jours suivant la transmission du procès-verbal de proclamation des résultats. Ladite loi est précédée de la mention ci-après : « Le Peuple Camerounais a adopté par référendum du…., le Président de la République promulgue la loi dont la teneur suit »[11].
Au final, la procédure du référendum de l’article 36, procédure d’adoption des lois assimilée au vote du Parlement de l’article 30, présente des éléments de complexité significatifs, rendant sa réforme nécessaire afin de corriger les défauts qui nuisent à son application.
